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作者 |第一财经 陈益刊
在基层财政收支矛盾不断加大之下，增加地方自主财力正成为新一轮财税改革重点。
近期，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称“十五五”规划建议）全文对外公开。其中在部署财政工作时，要求“增加地方自主财力”。
地方自主财力是一个比较新的说法。去年7月份党的二十届三中全会首次提出了“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”。
那么，究竟什么是地方自主财力？为何要增加地方自主财力？在过去一年多时间里，国家在增加地方自主财力方面又究竟有了哪些动作？未来还会有哪些改革举措？
地方自主财力增加举措逐步落地
过去业内常见的说法是地方财力、地方可用财力或地方可支配财力，中央提出的“地方自主财力”是一个新说法。
西南财经大学财政税务学院院长李建军教授告诉第一财经，地方财力是地方政府能够运用的全部财政资金总和，而地方自主财力是地方财力中地方可自主调配的部分，比如增值税等中央与地方共享税种中的地方分成部分，房产税等归属于地方税种，归属于地方的非税收入，如各类收费、土地出让收入等。
“像中央对地方专项转移支付收入，它属于地方财力，但由于有指定用途，就不属于地方自主财力。中央对地方一般性转移支付由于来源的稳定性和自主性有限，严格来说也不能算是地方自主财力。”李建军说。
辽宁大学地方财政研究院院长王振宇认为，地方自主财力特指地方政府依法依规取得的政府性收入、自主决定的政府性支出、自主使用的财政性资金的统称。增加地方自主财力的核心要义是“自主”。
那么为何中央再次要求增加地方自主财力？
李建军表示，这一方面在于我国政府间收入划分有待优化，地方政府收入难以满足其支出需要；另一方面在于近年地方财政困难，增强地方自主财力是缓解地方政府收支矛盾，破解地方财政难题的关键。此外，增强地方财力也是改变地方财政过度依赖中央转移支付，增强主动性、积极性、创造力的重要举措。目前地方自主财力中的“地方”，包括省及以下政府，但关键是市县政府。
近些年受多重因素影响，地方财政收入增长乏力，而民生、债务等刚性支出不断增加，不少省份在今年预算报告中都表示当前地方财政收支矛盾比较突出，财政收支面临紧平衡态势。
财政部数据显示，今年前10个月，地方一般公共预算本级收入约10.5万亿元，同比增长2.1%。而地方一般公共预算支出约19.1万亿元，同比增长1.2%。地方政府性基金预算本级收入约3.1万亿元，同比下降3.3%，地方政府性基金预算支出约7.2万亿元，同比增长7.3%。这一收支缺口部分一般通过中央对地方转移支付、债务收入等加以弥补。
增加地方自主财力的核心要点在于增加地方税收，这方面中央正推动相关举措落地。
今年政府工作报告明确要求，加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力。目前消费税属于中央税，而国务院此前明确将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，将增量收入划归地方，拓展地方收入来源。
财政部11月份公开文件称，今年上半年统筹考虑央地收入划分、征管能力等因素，加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方改革。
李建军认为，消费税征收环节后移并下划地方是增强地方自主财力的关键方面。2024年全国国内消费总额超过1.6万亿元，卷烟、成品油、酒、汽车等四个税目收入占消费税的比例超95%，通过消费税后移增加地方自主财力，具有财政意义的主要在于这四个税目。从课税对象特征、激励效应和征管现实来看，考虑成品油和汽车消费税征收环节后移，并下划地方，是更为可行和更具增加地方自主财力意义的突破口。
今年10月底全国人大常委会通过了修订后的环境保护税法，其中核心内容是将挥发性有机物全部纳入征税范围，并要求加快挥发性有机物征税试点工作。目前环保税属于地方税种。
“环保税增设税目的环保意义显著，而对增强地方自主财力作用非常有限。”李建军说。
部分省份也通过下沉财力来增加市县自主财力。
比如根据广东省财政厅公开信息，广东省今年调整了省与市县增量共享收入分享比例调整，进一步加大财力下沉力度，增加地方自主财力。这项改革使得今年广东省本级收入比年初预算数减少了761.2亿元，这笔收入相应体现在省以下的市县财政账本上。不过这项改革由于不涉及存量，而仅限增量收入，最终市县需要上解省本级750.46亿元收入，因此两项相抵省本级实际预算收入减少10.47亿元。
粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，广东此次改革目的是下移财力，增加市县自主财力，以缓解当前基层政府面临的“三保”（保基本民生、保工资、保运转）支出压力和收支矛盾。这一改革采取“不动存量、只动增量”形式，维持了既有广东省本级与市县财力格局稳定，但随着时间推移，财政收入增量向地方倾斜，地方财力会逐步增加。
消费税改革、共享税比例优化等成重点
显然，目前增加地方自主财力实际举措落地的还并不多，但“十五五”时期预计一批举措将加快落地。
党的二十届三中全会部署深化财税改革时要求，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。
李建军表示，消费税征收环节后移并下划地方、设立地方附加税和共享税分享比例优化等，应该是未来增强地方自主财力的着力点。
此前多位财税专家告诉第一财经，选择哪些消费税税目征收环节后移并下划地方，需要考量多重因素。首先必须征管可控。消费税征税环节后移，征税对象从少量生产企业转变为大量批发零售企业，势必使得税收征管难度大幅增加，因此征管可控是改革前提；其次，由于各地消费税规模差异大，相关税目征收环节后移及央地收入分配模式选择会导致地方财政利益分配不均，如何平衡好央地、省市之间的财政利益，也是一大重要考量因素；另外，改革对相关行业企业及提振消费的影响，也是重要考量因素。
目前地方财政收入中约一半来自中央与地方共享税种，其中国内增值税央地五五分成，（企业和个人）所得税央地六四分成。
中央财经大学财政税务学院院长樊勇教授撰文认为，为增加地方自主财力，优化共享税分享比例可以有两种方式和途径。一是适当提高地方在共享税中的分享比例。二是针对不同地区的经济发展水平，实行差异化的税收分享机制。发达地区由于财政基础较好，可以维持现有的分成比例，欠发达地区则可以适当提高共享税的分成比例，增强其自主财力。
李建军建议，提高企业所得税、个人所得税的地方分成比例，可以考虑将企业所得税和个人所得税央地六四分成比例调整为五五分成，以增加地方自主财力。地方政府税收收入和企业盈利、居民收入联结度加强，有利于激发地方政府着力改善营商环境、增加居民收入，同时促使地方政府注重经济绩效，减少过度投资和重复建设的冲动，改善营商和生活环境，从而有利于经济增长方式转变和地方治理现代化。
根据公开数据，目前城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加（即“一税两费”）收入规模约1万亿元。
樊勇认为，通过将这些附加税费合并为一个统一的“地方附加税”，原本部分归属于中央财政的教育费附加划归地方，增加地方自主财力。地方政府可以根据当地财政需求灵活设置地方附加税税率，实质提升地方财政的调节能力，从而更好地实现地方财力与事权的匹配。
李建军认为，合并征收地方附加税是增加地方自主财力的重要方向。目前的“一税两费”基本都是地方政府收入，增加地方自主财力关键在于授权地方在一定幅度内确定具体适用税率，同时适当提高综合税率。
增加地方自主财力除了税收之外，不少地方也通过推进国有“三资”（即国有资源、国有资产、国有资金）改革，来加大资产资源统筹力度，增加相应的非税收入。
比如，吉林省财政厅数据显示，今年前10个月，当地市县加强国有“三资”管理，加大资产资源统筹力度，使得非税收入中的国有资源（资产）有偿使用收入大增（59.9%），从而带动前10个月当地非税收入达到455.5亿元，同比增长22.1%。
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